Обращения граждан и юридических лиц: подача, рассмотрение, обжалование

В нашем государстве работе с обращениями граждан уделяется огромное внимание. Об этом свидетельствуют и данные мониторинга этой работы, ставшего уже доброй традицией, и постоянное совершенствование законодательства. На решение указанных вопросов направлен и Закон Республики Беларусь от 18.07.2011 № 300-З «Об обращениях граждан и юридических лиц» (далее — Закон).

Во многих организациях, особенно небольших, обращениями граждан занимаются именно секретари, поэтому комментарий к данному нормативному акту для нашей аудитории, полагаем, будет полезен.

Сфера действия Закона

Закон определяет:

основы правового регулирования обращений граждан и юридических лиц в государственные органы и иные организации;
понятийный аппарат;
сферу его действия;
права и обязанности заявителей и гарантии их прав;
порядок организации личного приема граждан;
порядок подачи письменных обращений;
сроки рассмотрения обращений;
требования к письменным ответам на обращения;
особенности рассмотрения отдельных видов обращений (повторных, коллективных, анонимных, электронных) и др.

В отдельной главе Закона сосредоточены нормы, касающиеся ответственности за нарушение законодательства при подаче и рассмотрении обращений, контроля и надзора за соблюдением порядка рассмотрения обращений.

Действие Закона, как это предусмотрено в его ст. 2, распространяется на обращения граждан и юридических лиц, в том числе поступившие от юридических лиц, на которые возложены функции редакций СМИ, за исключением обращений, подлежащих рассмотрению в соответствии с законодательством о конституционном судопроизводстве, гражданским, гражданским процессуальным, хозяйственным процессуальным, уголовно-процессуальным законодательством, законодательством, определяющим порядок административного процесса, законодательством об административных процедурах, а также иных обращений, в отношении которых законодательными актами установлен иной порядок их подачи и рассмотрения. Действие Закона не распространяется также на переписку государственных органов при выполнении ими функций, возложенных на них нормативными правовыми актами.

В связи с этим представляется оправданным рассмотреть отдельные положения Закона, в том числе с учетом правовых позиций Конституционного Суда Республики Беларусь, сформулированных и изложенных в решении от 07.07.2011 № Р-618/2011 «О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь «Об обращениях граждан и юридических лиц», принятого по результатам проверки указанного Закона на предмет его конституционности в порядке обязательного предварительного контроля.

Как отметил Конституционный Суд в своем решении, положениями Закона определяется порядок реализации конституционного права граждан на обращения в государственные органы, закрепленного в ст. 40 Конституции Республики Беларусь (далее — Конституция). При этом развиваются положения Основного Закона страны путем:

расширения сферы применения права на обращение;
предоставления права как гражданам, в том числе ИП, так и юридическим лицам подавать обращения не только в государственные органы, но и в иные организации, граждан — к ИП;
определения форм обращения и их содержания;
уточнения порядка рассмотрения письменных обращений, в которых обжалуются судебные постановления, повторных обращений заявителей, поступающих от граждан благодарностей.

Тем самым в Законе устанавливается более полный механизм реализации ст. 40 Конституции.

Право на обращение

Как предусмотрено в ст. 3 Закона, граждане Республики Беларусь имеют право на обращение в организации путем подачи письменных, электронных или устных обращений, а также к индивидуальным предпринимателям путем внесения замечаний и (или) предложений в книгу замечаний и предложений.

Юридические лица Республики Беларусь, ИП имеют право на обращение в организации путем подачи письменных (за исключением замечаний и (или) предложений, вносимых в книгу замечаний и предложений), электронных или устных обращений.

Находящиеся на территории Республики Беларусь иностранные граждане и лица без гражданства, представительства иностранных организаций пользуются правом на обращение наравне с гражданами Республики Беларусь и юридическими лицами Республики Беларусь, если иное не определено Конституцией, законами и международными договорами Республики Беларусь.

Право на обращение реализуется заявителями добровольно. Осуществление заявителями их права на обращение не должно нарушать права, свободы и (или) законные интересы других лиц.

При реализации права на обращение граждане и юридические лица вправе воспользоваться институтом представительства. Так, в соответствии со ст. 4 Закона граждане реализуют право на обращение лично либо через своих представителей. Личное участие граждан при подаче и рассмотрении обращений не лишает их права иметь представителей, равно как и участие представителей не лишает граждан права на личное участие при подаче и рассмотрении обращений. Письменные и электронные обращения от имени недееспособных граждан подаются их законными представителями. Устные обращения недееспособных граждан излагаются на личном приеме их законными представителями. Юридические лица реализуют право на обращение через свои органы или своих представителей.

Статьей 5 Закона установлено, что должностные лица и иные работники организаций, ИП и их работники не имеют права разглашать сведения о личной жизни граждан без их согласия, а также сведения, составляющие государственные секреты, коммерческую и (или) иную охраняемую законом тайну, ставшие им известными в связи с рассмотрением обращений. Оценивая эти положения, Конституционный Суд пришел к выводу о том, что установленный запрет согласуется с требованиями ст. 28 Конституции, закрепляющей право каждого на защиту от незаконного вмешательства в его личную жизнь.

Личный прием

Подробным образом изложены в ст. 6 Закона правила личного приема граждан, их представителей, представителей юридических лиц.

Гарантией личного приема выступает то обстоятельство, что должностные лица организаций, проводящие личный прием, не вправе отказать в таком приеме при обращении по вопросам, относящимся к компетенции этих организаций, за исключением случаев, когда заявителю в ходе личного приема уже был дан исчерпывающий ответ на интересующие его вопросы либо когда переписка с этим заявителем по таким вопросам была прекращена.

В силу требований п. 3 ст. 6 Закона руководители организаций и уполномоченные ими должностные лица обязаны проводить личный прием не реже 1 раза в месяц в установленные дни и часы.

Информация о времени и месте проведения личного приема, а при наличии предварительной записи на личный прием — о порядке его осуществления размещается в организациях в общедоступных местах (на информационных стендах, табло и (или) иным способом). График личного приема и порядок предварительной записи на личный прием устанавливаются руководителем организации.

При временном отсутствии в день личного приема руководителя организации прием проводит лицо, исполняющее его обязанности. При временном отсутствии в день личного приема иного должностного лица, проводящего личный прием, руководитель организации обязан обеспечить своевременное и надлежащее выполнение функций временно отсутствующего должностного лица другим должностным лицом организации. Если на день личного приема приходится государственный праздник или праздничный день, объявленный Президентом Республики Беларусь нерабочим, день личного приема переносится на следующий за ним рабочий день.

Личный прием может проводиться не только по месту нахождения государственного органа, иной организации — по решению руководителя организации могут быть организованы выездной личный прием, а также предварительная запись на такой прием.

Права и обязанности заявителей

Заявителям важно знать свои права, закрепленные в ст. 7 Закона. Среди них:

право на подачу обращения;
право на ознакомление с непосредственно относящимися к рассмотрению обращения материалами;
право на предоставление дополнительных документов и (или) сведений;
право на отзыв своего обращения и др.

По сравнению с ранее действовавшим Законом Республики Беларусь от 06.06.1996 № 407 XIII «Об обращениях граждан», новый Закон содержит указание на такое право заявителя, как право представлять дополнительные документы и (или) сведения либо обращаться с просьбой об их истребовании в случае, если истребование таких документов и (или) сведений не затрагивает права, свободы и (или) законные интересы других лиц и в них не содержатся сведения, составляющие государственные секреты, коммерческую и (или) иную охраняемую законом тайну.

Уточнено также право заявителя в части возможности обжалования не только ответов на обращения, но и решений об оставлении обращений без рассмотрения по существу.

Приведенный в ст. 7 Закона перечень прав заявителей не является исчерпывающим, о чем свидетельствует формулировка нормы о праве заявителей «осуществлять иные права, предусмотренные данным Законом и иными актами законодательства».

Новеллой законодательного регулирования следует признать закрепление на законодательном уровне обязанностей заявителей. Согласно ст. 8 Закона заявители обязаны:

соблюдать требования данного Закона;
вежливо относиться к работникам организаций, ИП и их работникам, не допускать употребления нецензурных либо оскорбительных слов или выражений;
своевременно информировать организации, ИП об изменении своего места жительства (места пребывания) или места нахождения в период рассмотрения обращения;
исполнять иные обязанности, предусмотренные Законом и другими законодательными актами.

Как и в части прав, перечень приведенных в Законе обязанностей не является исчерпывающим, поскольку законодательными актами могут быть определены и иные обязанности заявителей.

Конституционный Суд в своем решении отметил в частности, что порядок реализации конституционного права каждого на обращение, устанавливающий не только права, но и обязанности заявителей, направлен на обеспечение надлежащей реализации этого права, исключение случаев злоупотребления правом и тем самым на создание условий для осуществления и защиты прав и свобод граждан, прав и законных интересов юридических лиц, которые являются заявителями, а также прав и законных интересов государственных органов, иных организаций, прав, свобод ИП, рассматривающих обращения.

Подача и рассмотрение обращений

В Законе подробно регламентированы вопросы, касающиеся порядка подачи и рассмотрения обращений.

По общему правилу обращения подаются заявителями в письменной или электронной форме, а также излагаются в устной форме. Письменные обращения подаются нарочным (курьером), по почте, в ходе личного приема, путем внесения замечаний и (или) предложений в книгу замечаний и предложений. Устные обращения излагаются в ходе личного приема (п. 1 ст. 10).

Обращения подаются в организации, ИП, к компетенции которых относится решение вопросов, изложенных в обращениях.

Организации при поступлении к ним письменных обращений, содержащих вопросы, решение которых не относится к их компетенции, в течение 5 дней направляют обращения для рассмотрения организациям в соответствии с их компетенцией и уведомляют заявителей в тот же срок либо в тот же срок в порядке, установленном Законом, оставляют обращения без рассмотрения по существу и уведомляют об этом заявителей с разъяснением, в какую организацию и в каком порядке следует обратиться для решения вопросов, изложенных в обращениях. Письменные обращения, в которых обжалуются судебные постановления, не позднее 5 дней возвращаются заявителям с разъяснением им порядка обжалования судебных постановлений.

Если решение вопросов, изложенных в ходе личного приема, не относится к компетенции организации, в которой проводится личный прием, соответствующие должностные лица не рассматривают обращение по существу, а разъясняют, в какую организацию следует обратиться для решения вопросов, изложенных в обращении. Если для решения вопроса, изложенного в устном обращении и относящегося к компетенции организации, в которой проводится личный прием, требуются дополнительное изучение и проверка, обращение излагается заявителем в письменной форме и подлежит рассмотрению в порядке, установленном Законом для письменных обращений.

Обращения в соответствии с п. 5 ст. 10 Закона, содержащие информацию о готовящемся, совершаемом или совершенном преступлении либо ином правонарушении, не позднее 5 дней направляются организациями, в которые они поступили, в соответствующие правоохранительные или другие государственные органы.

Сроки подачи обращений

Важно отметить дифференциацию законодательных подходов к решению вопросов о сроках подачи обращений в зависимости от их видов.

Если срок подачи заявлений и предложений не ограничивается (п. 1 ст. 11), то жалобы могут быть поданы заявителями в течение 3 лет со дня, когда они узнали или должны были узнать о нарушении их прав, свобод и (или) законных интересов. В случае если указанный срок пропущен по уважительной причине (тяжелое заболевание, инвалидность, длительная командировка и др.), наличие которой подтверждено соответствующими документами, представленными заявителем, этот срок подлежит восстановлению по решению руководителя организации или ИП, и жалоба рассматривается в порядке, установленном Законом.

Конституционный Суд признал, что установление срока для подачи жалобы направлено на обеспечение стабильности и определенности правоотношений, своевременного, в разумные сроки и объективного восстановления нарушенных прав, исключение существования незащищенного права в течение неоправданно длительного периода. Установление срока для подачи жалобы, учитывая наличие права на обращение, согласуется с ч. 4 ст. 23 Конституции, устанавливающей условия возможного ограничения прав и свобод личности: только в случаях, предусмотренных законом, в интересах национальной безопасности, общественного порядка, защиты нравственности, здоровья населения, прав и свобод других лиц. Указанное ограничение не искажает сущности конституционного права на обращение, не приводит к утрате его реального содержания. Такое ограничение является средством правовой защиты прав и свобод других лиц и соразмерно защищаемым Конституцией целям и ценностям.

ст. 15 нового Закона Республики Беларусь от 18.07.2011 № 300-З «Об обращениях граждан и юридических лиц» (далее — Закон) сведены воедино правила, касающиеся оставления письменных и устных обращений без рассмотрения.

Оставить без рассмотрения!..

Так, письменные обращения могут быть оставлены без рассмотрения по существу, если:

обращения не соответствуют требованиям, установленным п. 1­6 ст. 12 Закона;
обращения подлежат рассмотрению в соответствии с законодательством о конституционном судопроизводстве, гражданским, гражданским процессуальным, хозяйственным процессуальным, уголовно-процессуальным законодательством, законодательством, определяющим порядок административного процесса, законодательством об административных процедурах либо в соответствии с законодательными актами установлен иной порядок подачи и рассмотрения таких обращений;
обращения содержат вопросы, решение которых не относится к компетенции организации, в которую они поступили, в том числе если замечания и (или) предложения, внесенные в книгу замечаний и предложений, не относятся к деятельности этой организации, индивидуального предпринимателя, не касаются качества производимых (реализуемых) ими товаров, выполняемых работ, оказываемых услуг;
пропущен без уважительной причины срок подачи жалобы;
заявителем подано повторное обращение, в том числе внесенное в книгу замечаний и предложений, если оно уже было рассмотрено по существу и в нем не содержатся новые обстоятельства, имеющие значение для рассмотрения обращения по существу;
с заявителем прекращена переписка по изложенным в обращении вопросам.

В то же время устные обращения могут быть оставлены без рассмотрения по существу, если:

не предъявлены документы, удостоверяющие личность заявителей, их представителей, а также документы, подтверждающие полномочия представителей заявителей;
обращения содержат вопросы, решение которых не относится к компетенции организации, в которой проводится личный прием;
заявителю в ходе личного приема уже был дан исчерпывающий ответ на интересующие его вопросы либо переписка с этим заявителем по таким вопросам была прекращена;
заявитель в ходе личного приема допускает употребление нецензурных либо оскорбительных слов или выражений.

Решение об оставлении устного обращения, изложенного в ходе личного приема, без рассмотрения по существу объявляется заявителю в ходе этого приема должностным лицом, проводящим личный прием, с указанием причин принятия такого решения.

Обжалование ответа на жалобу

Новым Законом усовершенствован порядок обжалования ответов на обращения.

Так, в ст. 20 Закона об обращениях закрепляется общий порядок обжалования ответов на обращения, в соответствии с которым ответ организации на обращение или решение об оставлении обращения без рассмотрения по существу могут быть обжалованы в вышестоящую организацию. Информация о наименовании, месте нахождения и режиме работы вышестоящих организаций размещается в организациях в общедоступных местах (на информационных стендах, табло и (или) иным способом).

Вышестоящая организация при поступлении такой жалобы проверяет содержащиеся в ней сведения и при наличии оснований для положительного решения изложенных в обращении вопросов рассматривает обращение по существу либо выдает соответствующим организациям, рассматривавшим обращение по существу, обязательное для исполнения предписание о надлежащем решении этих вопросов, о чем сообщает заявителю. Организация, получившая такое предписание, должна исполнить его в указанный в предписании срок, но не позднее 1 месяца и в течение 3 дней сообщить об этом в вышестоящую организацию, а также уведомить заявителя.

Ответ организации на обращение или решение об оставлении обращения без рассмотрения по существу после обжалования в вышестоящую организацию могут быть обжалованы в суд в порядке, установленном законодательством.

В соответствии с п. 4 ст. 20 Закона ответ на жалобу в вышестоящую организацию может быть обжалован в суд, если при рассмотрении этой жалобы принято новое решение, относящееся к компетенции соответствующей вышестоящей организации. Ответ на обращение или решение об оставлении обращения без рассмотрения по существу организации, не имеющей вышестоящей организации, а также индивидуального предпринимателя могут быть обжалованы в суд в порядке, установленном законодательством.

Оценивая используемый в новом Законе законодательный подход к закреплению механизма обжалования ответов на обращения, а также отказа в предоставлении книги замечаний и предложений, Конституционный Суд Республики Беларусь (далее — КС) в своем решении сформулировал следующую позицию.

Закрепление в ст. 20 и 24 Закона норм об обязательном предварительном досудебном порядке разрешения жалобы с правом дальнейшего обжалования в суд не противоречит Конституции Республики Беларусь. О соответствии такого порядка положениям Основного Закона страны КС указал в Заключении от 24.06.1998 № З-67/98 в отношении положений п. 3 ст. 267 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях, которые предусматривали, что постановления о наложении иного административного взыскания (кроме штрафа) обжалуются в вышестоящий орган (вышестоящему должностному лицу), после чего жалоба может быть подана в районный (городской) суд. Данный подход был подтвержден КС и в решении от 30.12.2010 № Р-554/2010.

К слову, в подтверждение правомерности используемых в новом Законе подходов к решению вопросов, касающихся обжалования ответов на обращения, отказа в предоставлении книги замечаний и предложений КС в своем решении указал также на подходы, используемые в рамках Совета Европы, ориентирующие государства на применение альтернативных средств разрешения споров между административными органами власти и частными лицами. Одним из таких средств являются так называемые внутренние пересмотры решений, которые должны проводиться компетентными органами власти и могут быть обязательными в качестве предпосылки для судебного разбирательства.

Повторные, коллективные и электронные обращения

В новом Законе закреплены также особенности рассмотрения повторных, коллективных, анонимных и электронных обращений.

Например, в соответствии с п. 2 ст. 21 Закона при поступлении повторного обращения от заявителя, переписка с которым прекращена, такое обращение оставляется без рассмотрения по существу без уведомления об этом заявителя. Прямое указание в Законе на то, что повторное обращение заявителя, переписка с которым прекращена, оставляется без рассмотрения по существу без уведомления заявителя, позволит исключить ситуации, когда государственные органы и иные организации вынуждены постоянно уведомлять «профессиональных» заявителей, что их обращения являются повторными и переписка с ними прекращена.

Применительно к рассмотрению коллективных обращений (таковыми согласно ст. 1 Закона признаются обращения двух и более заявителей по одному и тому же вопросу) законодатель установил, что они рассматриваются в порядке, установленном Законом (п. 1 ст. 21). При этом в п. 2 указанной статьи закреплено правило о том, что коллективные обращения 30 и более заявителей в организации по вопросам, входящим в их компетенцию, подлежат рассмотрению с выездом на место, если иное не вытекает из этих обращений.

Наконец, в новом Законе значительное внимание уделено электронным обращениям и особенностям их рассмотрения. Речь, прежде всего, идет о том, что:

электронные обращения, поступившие в государственные органы и иные государственные организации, подлежат рассмотрению в порядке, установленном для рассмотрения письменных обращений, с учетом нижеприведенных особенностей. При этом электронные обращения, поступившие в иные организации, за исключением вышеуказанных, рассматриваются по решению руководителя организации в определяемом им порядке;
электронные обращения направляются в государственные органы и иные государственные организации посредством глобальной компьютерной сети Интернет на адрес их электронной почты либо размещаются в специальной рубрике на их официальных сайтах в глобальной компьютерной сети Интернет в соответствии с установленными законодательством требованиями к содержанию соответствующих сайтов;
электронные обращения должны соответствовать требованиям, установленным п. 1, абз. 2–4 п. 2 либо абз. 2–5 п. 3 ст. 12 Закона, а также содержать адрес электронной почты заявителя;
отзыв электронного обращения осуществляется путем подачи письменного заявления либо направления заявления в электронной форме;
ответы на электронные обращения, а также уведомления заявителей об оставлении их электронных обращений без рассмотрения по существу, о направлении электронных обращений для рассмотрения организациям в соответствии с их компетенцией, прекращении переписки, продлении срока рассмотрения обращений направляются на адрес электронной почты заявителей, указанный в электронных обращениях, за исключением случаев, когда на электронные обращения даются письменные ответы (письменные уведомления) в случаях, если заявитель в своем электронном обращении просит направить письменный ответ (письменное уведомление) либо в электронном обращении отсутствует адрес электронной почты, а также в случае, когда решение о направлении письменного ответа (письменного уведомления) принято руководителем государственного органа или иной государственной организации, рассматривающих электронные обращения, или уполномоченным им лицом;
ответы на электронные обращения, направляемые на адрес электронной почты заявителя, должны соответствовать требованиям, установленным п. 1 ст. 18 Закона, а также содержать фамилию, собственное имя, отчество (если таковое имеется) либо инициалы руководителя государственного органа или иной государственной организации или лица, уполномоченного им подписывать в установленном порядке ответы на обращения.

Очевидно, что легализация электронных обращений и установление единых законодательных подходов по их рассмотрению позволят защитить как права и законные интересы заявителей, так и государственных органов, иных организаций, обеспечить рассмотрение обращений заявителей с использованием возможностей глобальной компьютерной сети Интернет, исключив тем самым бумажный документооборот.

Ответственность

В связи с изложенным важно также иметь в виду, что если по общему правилу обращения рассматриваются без взимания платы, то в соответствии с п. 2 ст. 19 нового Закона расходы, понесенные организациями, ИП в связи с рассмотрением систематически направляемых необоснованных обращений в одну и ту же организацию, к одному и тому же ИП от одного и того же заявителя, а также обращений, содержащих заведомо ложные сведения, могут быть взысканы с заявителей в судебном порядке в соответствии с законодательством. Таким образом, в отличие от действующего законодательства об обращениях в новом Законе расширен перечень случаев, когда с заявителя возможно взыскание расходов, за счет указания на необоснованные обращения, направляемые одним и тем же заявителем в одну и ту же организацию, к одному и тому же ИП.

Гарантией реализации права каждого на обращение в государственные органы, иные организации, помимо предоставляемой возможности обжалования ответов на обращения, решений об оставлении обращений без рассмотрения по существу и отказов в предоставлении книги замечаний и предложений (ст. 20 и 24 Закона) является также предусмотренная в ст. 28 данного Закона обязанность организаций изучать, анализировать и систематизировать содержащиеся в обращениях вопросы, данные о количестве и характере обращений и принятых по ним решений, размещать на своих официальных сайтах в глобальной сети Интернет ответы на наиболее часто поднимаемые в обращениях вопросы, проводить проверки соблюдения порядка рассмотрения обращений в этих организациях и принимать меры по устранению указанных в обращениях и выявленных нарушений.

По мнению КС, приведенные нормы призваны обеспечить внимательное, ответственное, без формализма и волокиты полное и объективное рассмотрение обращений с принятием обоснованных решений, в том числе по восстановлению нарушенных прав, свобод и законных интересов заявителей, и тем самым усилить гарантии реализации конституционного права каждого на обращение.

Главное — соблюдать установленные законом правила. Если организации, их должностные лица, ИП и их работники несут ответственность за нарушение порядка рассмотрения обращений (ст. 26 Закона), то заявители ответственны за подачу обращений, содержащих клевету или оскорбления, либо совершение при их подаче и рассмотрении иных противоправных деяний (ст. 27 Закона).

Обсудить статью на форуме

Опубликовано 23.08.2014