Помощь: О вступлении в силу подзаконных нормативных правовых актов

          О ВСТУПЛЕНИИ В СИЛУ ПОДЗАКОННЫХ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ          Подавляющее  большинство  законодательных (нормативно-правовых)  систем  строится  по  признаку  степени юридической силы нормативных  актов.  В  Республике  Беларусь  высшей  юридической  силой обладает  Конституция,  затем  следуют акты Главы государства (декреты и указы  Президента),   законы   (конституционные,  программные  и  другие  в  зависимости    от    классификации),    далее   акты   Правительства  (постановления   Совета  Министров)  и,  наконец,  весь  тот  массив  ведомственных  актов,  которые  мы  называем  нормативными правовыми  актами  республиканских органов государственного управления, а также  акты   местных   Советов   депутатов   и  местных  исполнительных  и  распорядительных органов.       Как  известно,  законодательство  СССР на территории Республики  Беларусь   применяется   в  части,  не  противоречащей  действующему  законодательству Республики Беларусь (примечание 1).  Вышеупомянутая  «часть», касающаяся  ведомственных  нормативных  актов,  чрезвычайно  велика. Например,  на 200  актов  Верховного Совета  и Правительства  СССР, действующих на территории Беларуси, приходится более  21  тыс.  ведомственных актов СССР правового и технического характера.       Эта  традиция сохранилась в нормотворчестве и после 1991 г., то  есть   после   обретения  Республикой  Беларусь  суверенитета.  Так,  Верховным  Советом  БССР  (Республики  Беларусь)  за   1990-1994 гг.  принято  400 законодательных актов (примечание 2), в  то  время  как  министерствами и госкомитетами  за   1998 г.  принято  700  правовых   актов, за 1999 г.  - 1200,  за  2000  г.  -   2000 (примечание 3).    Приведенные факты свидетельствуют о действительном  месте  и  роли    ведомственных  нормативных  правовых актов.       Нормативный правовой акт может вступать в силу:       1) с момента принятия;       2) со времени его издания;       3) по истечении установленного срока после опубликования;       4) с момента, прямо указанного в этом акте.       Рассмотрим  схему вступления нормативных правовых актов в силу.  Итак, в соответствии с Конституцией законы и декреты вступают в силу  через  десять  дней  после  их опубликования; о времени вступления в  силу  указов  Президента,  постановлений  Правительства  Конституция  умалчивает.  Однако  часть  третья  ст.7    Основного Закона гласит:  «Нормативные  акты государственных органов публикуются или доводятся  до  всеобщего сведения иным предусмотренным законом способом». Когда  именно вступают в силу ведомственные акты (после опубликования или с  момента,  указанного  в  самом  акте,  или с момента принятия акта и  т.д.)  определено  Законом  «О нормативных правовых актах Республики  Беларусь» от 10 января 2000 г. № 361-З (далее - Закон).       Статья  65  указанного Закона определяет срок вступления в силу  декретов  Президента,  законов  (часть  первая),  указов Президента,  постановлений  Совета Министров (часть вторая) и постановлений палат  Парламента (часть третья). Согласно части второй  ст.65 Закона «иные  нормативные  правовые  акты…  вступают  в силу со дня включения их в  Национальный  реестр правовых актов Республики Беларусь, если в этих  актах  не установлен иной срок» (примечание 4).  При  этом, по сути,   воспроизводится конституционная норма об обязательном  опубликовании  нормативных актов: «иные нормативные акты»  публикуются;  они  могут  быть опубликованы «после включения их в Национальный реестр правовых  актов Республики Беларусь» (часть четвертая ст.63 Закона).       Заострим внимание на установленном Законом порядке публикования  и вступления в силу «иных нормативных правовых актов»: ведомственные  акты  вступают  в  силу  со  дня  включения их в Национальный реестр  правовых  актов    (ст.65  Закона),  а  должны быть опубликованы при  поступлении   в  органы  официального  издания  «не  позднее  чем  в  пятидневный срок со дня их поступления»  (ст.63), однако публикуются  они «после включения в Национальный реестр правовых актов»  (ст.63).  Таким  образом,  нормативный  правовой  акт  может  быть  включен  в  Национальный реестр правовых актов (то есть вступит в силу) до того,  как  поступит в органы официального издания, которые «не позднее чем  в пятидневный срок» его опубликуют.       Как  законодатель решил подобную проблему? Нормативные правовые  акты,  касающиеся  прав,  свобод  и обязанностей граждан, вступают в  силу  только  после  их  официального опубликования (ст.65  Закона).  Однако  иногда  затруднительно  определить, касается ли тот или иной  акт  прав,  свобод  и  обязанностей  граждан.  Здесь  представляются  уместными  ссылки  на  раздел  II Конституции, где излагаются права,  свободы  и  обязанности граждан. Следовательно, нормативные правовые  акты,  касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан, не вступают в  силу  без официального опубликования. Но каковы правовые последствия  их неопубликования?       Если  акт  не вступил в силу, он не должен применяться. На этом  постулате  зиждется  вся  правовая  система.  Тем  не  менее  данное  положение  (если  закон  не вступил в силу, то он не применяется) не  зафиксировано  в  законодательстве Республики Беларусь. Косвенно оно  следует   из   ст.7    Конституции,  которая  устанавливает  принцип  верховенства   права.   Для  сравнения  отметим,  что,  например,  в  Конституции     Российской     Федерации    прямо    указано,    что  «неопубликованные законы не применяются» (ст.15).       На  наш  взгляд, правомерен следующий вывод: если ведомственный  акт  не  включен  в  Национальный  реестр  правовых актов Республики  Беларусь,  он  не может применяться. Если ведомственный акт касается  прав,  свобод  и  обязанностей граждан, то он вступает в силу только  после  официального  опубликования,  а  если  он  не  был официально  опубликован (примечание 5), то не должен применяться.       Еще одно важное уточнение: согласно ст.79 Закона он «вступает в  силу  со дня его опубликования», а это значит  - с 21 января 2000 г.  Таким  образом,  вопрос  о  правомерности  применения того или иного  ведомственного  акта,  если  акт  принят после этой даты, решается в  соответствии с вышеизложенными правилами.       Но  ведь  продолжают  действовать  и нормативные правовые акты,  принятые  до  21  января  2000 г. В связи с этим рассмотрим вопрос о  вступлении в силу нормативных правовых актов до указанной даты.       До  1  июня  1993 г. ведомственный акт вступал в силу с момента  его принятия или в иной срок, указанный в нем самом. Нормотворчество  каждого  ведомства  регулировалось положением о том или ином союзном  или республиканском органе.       Положением,   утвержденным   постановлением   Совета  Министров  Республики  Беларусь  от  13  мая  1993 г. № 316, «О государственной  регистрации нормативных актов министерств, государственных комитетов  и  ведомств»  с  1  июня 1993 г. введена государственная регистрация  нормативных   актов:  во-первых,  по  субъектам  (акты  министерств,  госкомитетов и ведомств); во-вторых, по содержанию (акты, касающиеся  прав,    свобод    и   обязанностей   граждан,   и   акты,   носящие  межведомственный  характер).  При  этом  п.10    Положения о порядке  государственной    регистрации    нормативных   актов   министерств,  государственных   комитетов   и  ведомств,  утвержденного  указанным  постановлением,    установлено,    что    нормативные    акты   этих  государственных  органов  вступают  в силу со дня их государственной  регистрации, если в самом акте не установлен иной срок.       Практика   применения  этого  постановления  была  такова:  акт  представлялся   в   Министерство   юстиции,  там  в  7-дневный  срок  регистрировался  в  Реестре  государственной регистрации нормативных  актов   министерств   и   ведомств  Республики  Беларусь  и  со  дня  государственной  регистрации  вступал в силу. Если акт касался прав,  свобод  и  обязанностей  граждан, он вступал в силу только после его  государственной  регистрации  и  официального  опубликования.  Таким  образом,  требовалось  два  условия для того, чтобы акт применялся в  правоотношениях:    он    должен    был   быть   и   зарегистрирован   (примечание 6)  и   опубликован.       Этот порядок действовал до 1 апреля 1998 г. Начиная с указанной  даты   кроме   уже   вышеназванных   актов  республиканских  органов  государственного   управления,   которые  касались  прав,  свобод  и  обязанностей   граждан   или   носили   межведомственный   характер,  государственной   регистрации   стали   подлежать   касающиеся  всех  субъектов  хозяйствования  нормативные  акты  Национального банка по  вопросам  регулирования  кредитных  отношений, денежного обращения и  определения  порядка  расчетов  (п. 1 постановления Совета Министров  Республики  Беларусь  от  1  апреля 1998 г. № 512 «О государственной  регистрации  нормативных  актов республиканских органов управления и  Национального  банка»),  а  с 1 сентября 1998 г. -  нормативные акты  объединений,    подчиненных    Правительству   Республики   Беларусь  (касающиеся  прав  и  свобод  граждан  или  носящие межведомственный  характер)(примечание 7).       В  самом  же  порядке  вступления  в  силу больших изменений не  произошло:   согласно   п.10  Положения  о  порядке  государственной  регистрации     нормативных     актов     республиканских    органов  государственного  управления  и  Национального  банка, утвержденного  вышеназванным  постановлением   Совета Министров от 1 апреля 1998 г.   № 512,  нормативные  акты  вступали в силу с даты их государственной  регистрации, если в самом акте не был установлен более поздний срок,  а   также   если   иное   не   было  предусмотрено  в  других  актах  законодательства. Данный порядок действовал до 1 января 2000 г. (см.  постановление  Совета  Министров  Республики  Беларусь от 31 декабря  1998 г. № 2034 с изменениями, утратило силу с 1 января 2000 г.).       Однако  за этот период - с 1 апреля 1998 г. по 1 января 2000 г.  - был принят ряд декретов, указов и постановлений, имеющих отношение  к  вопросу  вступления  в силу ведомственных актов. В соответствии с  Указом  Президента  Республики Беларусь от 20 июля 1998 г. № 369 был  создан  Национальный  реестр правовых актов Республики Беларусь (с 1  января  1999  г.),  регламентирован  порядок  осуществления правовой  экспертизы  правовых  актов  Национального банка, министерств и иных  республиканских органов государственного управления (с 1 января 1999  г.)  и  актов  областных,  Минского  городского  Советов  депутатов,  облисполкомов  и   Минского   горисполкома   (с  1  января  2000 г.)  (примечание 8).       Особо  отметим  наиболее  важное  изменение: с 1 января 1999 г.  включению в Национальный реестр подлежат правовые акты Национального  банка,  министерств,  иных  республиканских органов государственного  управления   (обратим   внимание  -   все  акты)  (примечание 9),  а   акты областных, Минского городского Советов депутатов, облисполкомов  и Минского горисполкома - с 1 января 2000 г.(примечание 10)       При подготовке проектов правовых актов вопрос о вступлении их в  силу  стал  решаться  в  соответствии  с  Положением  об официальном  опубликовании и вступлении в силу правовых актов Республики Беларусь  (вступило в  силу  с  1 января 1999 г.(примечание 11), а в отношении  нормативных правовых актов  областных  и Минского городского Советов  депутатов, областных и Минского городского исполнительных  комитетов  -  с 6 октября  1999  г.(примечание 12)).  Пункт  12 этого Положения  совпадает  со  ст.65 принятого в последующем Закона  «О  нормативных  правовых  актах    Республики   Беларусь»: нормативные правовые акты   Национального банка, министерств  и  иных  республиканских   органов  государственного управления вступают в силу  со  дня  их включения в  Национальный реестр правовых актов. Согласно Закону акты, касающиеся  прав, свобод и обязанностей  граждан  вступают  в  силу только после  их официального опубликования.       В  заключение  предлагаем таблицу, в которой рассмотрен порядок  вступления в силу ведомственных нормативных актов в период с 1993 г.  по настоящее время.     |———–———————————————————–——————————————————————————————–——————————————————¬  |№  |Период             |Вид акта                      |Момент вступления |  |п/п|                   |                              |акта в силу       |  |———+———————————————————+——————————————————————————————+——————————————————|  |1  |До 1 июня 1993 г.  |Все ведомственные акты        |С момента принятия|  |———+———————————————————+——————————————————————————————+——————————————————|  |2  |С 1 июня 1993 г.   |Акты министерств,             |Со дня            |  |   |                   |госкомитетов, ведомств,       |государственной   |  |   |                   |касающиеся прав, свобод и     |регистрации в     |  |   |                   |обязанностей граждан или      |Министерстве      |  |   |                   |носящие межведомственный      |юстиции           |  |   |                   |характер                      |                  |  |   |                   |Со дня государственной        |                  |  |   |                   |регистрации в Министерстве    |                  |  |   |                   |юстиции                       |                  |  |———+———————————————————+——————————————————————————————+——————————————————|  |3  |С 1 апреля 1998 г. |Акты, указанные в п. 2        |Со дня            |  |   |                   |таблицы, а также акты         |государственной   |  |   |                   |Национального банка           |регистрации в     |  |   |                   |                              |Министерстве      |  |   |                   |                              |юстиции           |  |———+———————————————————+——————————————————————————————+——————————————————|  |4  |С 1 сентября 1998 г|Акты, указанные в пп. 2, 3    |Со дня            |  |   |                   |таблицы, а также акты         |государственной   |  |   |                   |объединений, подчиненных      |регистрации в     |  |   |                   |Правительству, касающиеся прав|Министерстве      |  |   |                   |и свобод граждан или носящие  |юстиции           |  |   |                   |межведомственный характер     |                  |  |———+———————————————————+——————————————————————————————+——————————————————|  |5  |С 1 января 1999 г. |Все нормативные правовые акты |Со дня включения  |  |   |                   |министерств, иных             |в Национальный    |  |   |                   |республиканских органов       |реестр правовых   |  |   |                   |госуправления, Национального  |актов Республики  |  |   |                   |банка                         |Беларусь          |  |———+———————————————————+——————————————————————————————+——————————————————|  |6  |С 6 октября 1999 г.|Акты, указанные в п. 5        |Со дня включения  |  |   |                   |таблицы, а также нормативные  |в Национальный    |  |   |                   |правовые акты областных и     |реестр правовых   |  |   |                   |Минского городского Советов   |актов Республики  |  |   |                   |депутатов, областных и        |Беларусь          |  |   |                   |Минского городского           |                  |  |   |                   |исполнительных комитетов      |                  |  |———+———————————————————+——————————————————————————————+——————————————————|     04.02.2002 г.     Людмила Мурашко, помощник Председателя Конституционного   Суда Республики Беларусь, кандидат юридических наук     Журнал «Юрист» №2 2002 г.              Примечание  1.  См. ст.142 Конституции и ст.1 Закона Республики  Беларусь  от  28  мая 1999 г. «О применении на территории Республики  Беларусь законодательства СССР».       Примечание   2.См.:  Василевич  Г.А.  Обеспечение  верховенства  Конституции в законотворчестве и правоприменительной деятельности //  Актуальные  вопросы  нормотворчества: Материалы науч.-практ. конф. -  Мн.: НЦЗД, 2001. - С. 32.       Примечание    3. См.:   Хвостов    М.М.   О   совершенствовании  нормотворческой   деятельности  органов,  подчиненных  Правительству  Республики Беларусь // Актуальные вопросы нормотворчества. -- С. 18.       Примечание   4.  В  настоящей  статье  проблемы,  связанные  со  вступлением  в  силу акта, если в нем установлен «иной срок», «более  поздний   срок»,   а   также   вопрос   «обратной   силы»   акта  не  рассматриваются.       Примечание  5.  Об  официальном  опубликовании и его отличии от  обнародования  в  изданиях, не являющихся официальными, см. в ст.62,  64 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь».       Примечание  6. Закон «О Кабинете Министров Республики Беларусь»  от  30 января 1995 г. № 3557-XII, вступивший в силу 2 марта 1995 г.,  прямо  предусматривал,  что  акты  министерств  и других центральных  органов   управления   являются  обязательными  для  исполнения  при  условии,  если  эти акты зарегистрированы Министерством юстиции (ст.  14).  См. также Заключение Конституционного Суда Республики Беларусь  от 24 сентября 1998 г. № З-71/98.       Примечание  7.  См.  постановление  Совета Министров Республики  Беларусь  от  1  сентября 1998 г. № 1367 «О порядке ввода в действие  нормативных  актов объединений, подчиненных Правительству Республики  Беларусь».       Примечание  8.  См.  Положение о порядке осуществления правовой  экспертизы,  утвержденное постановлением Совета Министров Республики  Беларусь от 31 декабря1998 г. № 2034.       Примечание 9. См. п.4 Положения о Национальном реестре правовых  актов   Республики   Беларусь,   утвержденного   Указом   Президента  Республики  Беларусь  от 20 июля 1998 г. № 369 (Нац. реестр правовых  актов Респ. Беларусь. 1999. 1).       Примечание  10.  См.  Указ Президента Республики Беларусь от 30  июля  1999  г.  №  451  «О  внесении  изменений  и дополнений в Указ  Президента Республики Беларусь от 20 июля 1998 г. № 369».       Примечание  11.  См.  Положение  об официальном опубликовании и  вступлении  в  силу правовых актов Республики Беларусь, утвержденное  Декретом Президента Республики Беларусь 10 декабря 1998 г. № 22.       Примечание  12. См. Декрет Президента Республики Беларусь от 30  сентября  1999  г.  №  38  «О внесении изменений в Декрет Президента  Республики Беларусь от 10 декабря 1998 г. № 22».     От   редакции:   В   постановление   Совета   Министров   Республики  Беларусь  от 31.12.1998 № 2034 «О правовой экспертизе правовых актов  Национального  банка,  министерств  и  иных  республиканских органов  государственного  управления, областных, Минского городского Советов  депутатов,  облисполкомов  и  Минского  горисполкома»  на  основании  постановления  Совета  Министров Республики Беларусь  от  29.09.2003  N 1234 внесены изменения.